Kaasamine

From Emsl

Kodanikeühenduste ja avaliku võimu koostöö eesmärkideks EKAKi raames on: 9. kodanike ja nende ühenduste laialdasem kaasamine poliitikate ja õigusaktide väljatöötamis-, teostamis- ja analüüsiprotsessi ning selleks vajalike teabekanalite ja mehhanismide arendamine

Tehtud, teoksil, kavas

Teadmised-oskused kaasamiseks ja osalemiseks • 2008-09 on toimunud kaasamise praktilised koolitused kokku ca 320 riigi- ja kohaliku omavalitsuse ametnikule (korraldajateks Riigikantselei, EMSL, PRAXIS), koolitused jätkuvad 2010-2011 veel 300 ametnikule. • Toimunud on õigusaktide mõjude hindamise baas- ja metoodikakoolitused õigusloomega tegelevatele ametnikele, (korraldajaks Riigikantselei, Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus - RAKE), koolitused jätkuvad 2010-11. • Ilmus Kaasamise käsiraamat (autorid Hille Hinsberg ja Urmo Kübar), levitatud ministeeriumides, KOVides, ühendustes. Samuti on Eesti Noorteühenduste Liidu eestvedamisel valminud Noorte kaasamise ja osaluse käsiraamat. • Käib Tarkade Otsuste Fondi toetatav projekt, kus EMSL ja PRAXIS nõustavad kolme kaasamisjuhtumit, proovitakse uusi kaasamismeetodeid (kodanike foorum), korraldatakse koolitusi erakondadele ja kodanikuühendustele; • 2010 - 2011 Ernst & Young nõustab kaheksa kaasamisprotsessi läbiviimist ministeeriumites ning PRAXIS analüüsib ministeeriumide kaasamispraktikaid ja toimunud protsesse. Tulemusena soovitused kaasamise praktiliseks korralduseks ning kvaliteedi hindamiseks. • Käivad Tarkade Otsuste Fondi toetatud projektid sotsiaalpartnerite (tööandjad ja ametiühingud) eestkoste-suutlikkuse arendamiseks. Kodanikuühiskonna Sihtkapital ning Norra ja EMP Finantsmehhanismidest rahastatud Vabaühenduste Fond (VÜF) on toetanud projekte, mille sihiks ühenduste eestkostevõime parandamine. • E-riigi Akadeemia eestvedamisel valmis e-demokraatia analüüs kohalikes omavalitsustes, koostatud e-kaasamise juhis; käimas Riigikontrolli audit e-kodaniku harta põhimõtete täitmisest, sh kodanike e-kaasamisest. • Toimus rahvusvaheline kodanike kaasamise paremate praktikate konverents Tallinnas detsembris 2009, käivitunud rahvusvaheline koostöö Soome, Rootsi ning USA ametnikega, kes koordineerivad demokraatia edendamise tegevusi.

Kaasamise korraldus ja reguleerimine • Seaduseelnõude seletuskirjade mõjude hindamise ning kaasamise alase teabe sisuanalüüsis selgus, et majanduslanguse perioodil 2008-2009 on otsustusprotsessi läbipaistvus ning huvirühmade kaasamise dokumenteerimine oluliselt halvenenud (-14%) (A.Kasemets, Riigikogu Toimetised nr 19) • Toimiv infovahetuse ja tegevuste koordineerimise võrgustik ministeeriumides (nn kaasamise koordinaatorid), mille abil kaasamise hea tava põhimõtteid ministeeriumites rakendatakse. • Toimib osalusveeb www.osale.ee kui keskvalitsuse otsuste ettevalmistuse avalikult jälgitav kanal. Avaliku konsultatsiooni läbis 8% valitsuses 2009. aasta jooksul arutatud eelnõudest. Jätkub võimalus kodanike ideede ja ettepanekute esitamiseks valitsusele. Kodanikalgatuste ja kampaaniate läbiviimiseks käivitus portaal www.petitsioon.ee, kus saab koguda toetust digiallkirjade kaudu. • PRAXISe ning Eesti Noorteühenduste Liidu (VÜF toetus) koostöös valmib 2010. aastal veebileht, mille eesmärgiks on pakkuda noortele võimalusi asuda dialoogi poliitikutega ning saada taustainfot erinevate poliitikute poliitilise tegevuse kohta.

Osalusdemokraatia edusammud • Tallinna linnavolikogu komisjonides on kaasatud kodanikuühenduste esindajad • Minu Eesti mõttetalgutel 1. mail 2009 kogunes umbes 12 000 inimest üle Eesti arutamas ja pakkumas lahendusi Eesti ja oma kodukoha arenguprobleemidele, mis on märk kodanike aktiivsest osalemisest ühiskonna-asjades. • Riigikogus on menetlusel noorsootöö seaduse eelnõu, millega soovitakse seadustada noorte osaluskogude tegevus ning kohalike omavalitsuste poolne noortega kui huvirühmaga konsulteerimise kohustus. • Mitmed kodanikuühendused levitavad infot ka vene keeles ning laiendavad sellega liikmeskonda ja koostöö-võrgustikke. • Oodata on Euroopa Komisjoni määrust Euroopa kodanikualgatuse kohta, mis sätestab tingimused õigusloome algatuste läbiviimiseks kodanike poolt ja allkirjade kogumiseks.

Olulisemad probleemid, vajadused ja ettepanekud

1. Seni valitsuse poolt tehtud rõhuasetus kaasamise ”pehmetele meetmetele” ei ole andnud soovitud tulemusi. Kaasamise hea tava rakendamiseks on vaja selget õiguslikku alust, mis tagaks kodanikele ja nende ühendustele osalusvõimalused ühiskonda tervikuna puudutavates otsustusprotsessides ja paneks avalikule võimule kohustuse korraldada oma töö selliselt, et osalemine oleks reaalselt võimalik.

Ettepanekud: o Poliitikakujunduse ja õigusloomeprotsessi avatuse ja läbipaistvuse kindlustamiseks tuleb vähemalt valitsuse tasandil kehtestada vastav õigusakt. Justiitsministeeriumi algatusel on välja töötatud õigusaktide mõjude analüüsi juhend, milles kirjeldatakse kaasamise tegevusi õigusakti väljatöötamise jooksul. Vajalik on selle juhendi kehtestamine, et korrastada kogu õigusloome tööprotsess.

o Eraldi kaasamise juhiseid ja nende rakendamist on vaja KOV tasandil, sh avalike planeeringute menetlemiseks, avalike teenuste kujundamiseks; samuti teiste spetsiifiliste otsustusprotsesside jaoks (nt EL direktiivide ülevõtmine ja Eesti seisukohtade kujundamine)

2. Avalikkusel puudub ülevaade, milliseid otsuseid ette valmistatakse, millised huvigrupid ja kodanikuühendused nende koostamisel osalevad, samuti põhjalikum teave planeeritava otsuse olemusest ja menetlusetappidest. Praegu ei ole ministeeriumidel kohustust avaldada oma tööplaane, info saamine ettevalmistamisel olevatest eelnõudest ja poliitikadokumentidest on hajutatud ja raskesti leitav, e-õigus peegeldab vaid protsessi lõppfaasi, kui toimub ministeeriumidevaheline kooskõlastamine.

Ettepanek: o Valitsuse otsuste ettevalmistamiseks luuakse õigusaktide ja poliitikadokumentide infosüsteem, mis seob eelnõude menetlusetapid. Avalikkusel peab tekkima selle teabele juurdepääs ning protsessis osalemise võimalus selgete reeglite alusel.

3. Kaasamise meetoditest eelistatakse konsulteerimist, millest tulenevad mitmed probleemid. Ühendused ei ole väga head eelnõude kommenteerimises, sest tihti nad ei oska selliste tekstidega töötada (pikad, keeruliselt sõnastatud, raske aru saada, mida mingi punkt eelnõus päris elus tähendab ja kaasa toob). Ametnikud omakorda pettuvad, kuid ei saa ühendustelt soovitud professionaalset tagasisidet oma eelnõudele. Puuduvad kriteeriumid kaasamise kvaliteedi hindamiseks. Seega vajab kaasamise metoodika läbitöötamist ja täiendamist.

Ettepanekud: o Alustada kaasamisega kohe õigusloomeprotsessi algetapil kui toimub eelnõu vajaduse ja kontseptuaalsete aluste kaalumine, mõjude analüüs. Just selles etapis võivad valisusvälised grupid (kolmas sektor, ettevõtjad) anda väärtusliku panuse õigusakti sotsiaalsete, majanduslike jt. mõjude arvestamiseks.

o Rakendada lisaks kirjalikele konsultatsioonidele teisi kaasamismeetodeid, milles juriidiliste tekstidega töötamise kogemuseta praktikud suudaksid paremini panustada (küsitlused, kohtumised, avatud ruumi või kodanike foorumi meetodil toimuvad arutelud jms). Kodanikele peab olema tagatud võimalus omal initsiatiivil ettepanekuid esitada.

o Kaasamise kvaliteedi hindamiseks töötada välja selged ja lihtsad kriteeriumid, mille alusel saab hinnata, kas kaasamine õnnestus või mitte. Kaasamisprotsessi tulemuste kajastamine peab olema õigusakti seletuskirja loomulik osa.

4. Puudulik aja ja eelarve arvestus: kuna puuduvad selged kohustused, mida ametnikud tööprotsessides järgiksid, jäävad kaasamiseks kavandatavad ajaraamid ikka lühikeseks ning piiratud rahalised võimalused ei luba läbimõeldumate kaasamiskavade rakendamist.

Ettepanek: o Kaasamise ulatuse määramisel tuleb arvestada väljatöötamisel oleva dokumendi ühiskondliku kaalukusega. Kõigi oluliste poliitikadokumentide ja seaduseelnõude jaoks tuleb kaasamist võimaldavad ressursid tagada.

5. Kodanike teadlikkus oma võimalustest otsustusprotsessides osaleda on ebapiisav, vajalikud oskused ei leia süsteemikindlat arendamist. Eriti puudutab see kaasamist veebikeskkonnas, mis paljudes maailma riikides kogub järjest hoogu. Eelmisel aastal ühines Eesti Euroopa Nõukogu e-demokraatia soovitustega, mille elluviimine eeldab avalku võimu kindlapiirilist tegevuskava, mis seni puudub.

Ettepanek:

Vastav tegevuskava on otstarbekas luua ja rakendada Infoühiskonna Arengukava 2013 raames, mille elluviimist koordineerib Majandus ja Kommunikatsiooniministeerium.

6. Kaasamine ja kodanike osalemine on seotud demokraatia tugevdamise, avatud valitsemiskultuuri ja parema haldusega (mõistlik reguleerimine, väiksem halduskoormus nii kodanikule kui ettevõtjale).

Küsimused: Milline on Riigikogu programm nende eesmärkide suunas liikumiseks? Milline on kaasamise hea tava Riigikogu otsuste langetamisel?

Seonduvad kommentaarid

- Seda osa pole vaja paljundada - eelnevas kokkuvõttes on kommentaaride ja arvamustega püütud arvestada.

1. Avalikkuses valitseb arvamus, et tugevad huvigrupid mõjutavad ülemäärasel poliitilisi otsustusprotsesse. EL tasndil on proovitud lobby läbipaistvamaks muuta, seda tuleks püüda teha ka Eestis. Uues kavandatavas õigiusaktide menetlemise süsteemis tuleks lisaks riigiasutustele ka kõigile teistele (kodanikud,ühendused, ettevõtted, ...) ette näha vajadus/võimalus esitada oma ettepanekud avalikkusele ligipääsetavas veebikeskkonnas. Selles keskkonnas tuleks kättesaadavaks teha ka kõik kirjalikult saabunud ettepanekud ja esitada eelnõu algataja vastus saabunud ettepanekutele. Väljatöötatava menetlussüsteemi kohta tuleks küsida ka valitsusväliste ühenduste seisukohta. (Ehk on seda tehtud?)

2. Eelmisel aastal ühines Eesti Euroopa Nõukogu e-demokraatia soovitustega, mille elluviimine eeldab avaliku võimu poolt senisest suuremat tähelepanu ja kindlapiirilist tegevuskava. Kuigi tööle on rakendunud osalusveeb, on e-osalusvõimaluste teadvustamine ühiskonnas alles lapsekingades. Sellele peals kaasa aitama ka SF vahendite kaasabil rahastatav infoühiskonna teadlikkuse programm,mida juhib Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. Kahjuks ei ole siiani suudetud ületada bürokraatlikke tõkkeid, et vajalikud tegevused käivitada. On oht, et rahvusvahelises võrdluses kaotab Eesti e-riigina oma esialgse edumaa.

Liia Hänni

Kommentaarid

• EL-i poliitikate osas on Eestis avalik ja kodanikeühenduste sisendiga diskusioon võrdlemisi tagasihoidlik. Euroopa liidu liikmelisus lisab poliitika kujundamise protsessi mitmed uued otsustustasandid ning vajadus läbi rääkida teiste EL liikmesriikidega eeldab oluliselt paindlikumalt ja kiiremat siseriiklikku otsuste tegemist. Kokkuvõtlikult saab öelda, et EL otsustega käib kaasas: potentsiaalselt suurem mõju, rohkem osaleijaid ja erinevaid huvisid, vähem aega ja väiksem etteennustatavus. Euroopa Liidu poliitikate kujundamist koordineerib keskselt Riigikantselei, kuid üksikküsimused jagunevad vastavalt teemadele erinevate avaliku sektori organisatsioonide vahel. Teisalt kodanikuühiskonna arendamise korraldamine on Siseministeeriumi ülesanne. Kaasamispraktikate ühtlustamiseks on koostatud nö horisontaalne hea tava, mis seab universaalsed soovitused kõigi otsustusprotsesside jaoks. Kaasamise heas tavas on kahel korral mainitud, et Euroopa asjad eeldavad erandlikku käsitlust, kuid otseselt EL poliitikakujunduse tarbeks ei anna dokument ühtegi soovitust. Seega on EL poliitikate kujundamise protsessis avalikust sektorist palju osalejaid, kuid puudub ühtne EL otsuste erisusi arvestav kodanikuühiskonna kaasamise praktika. Kaasamisele seab olulised piirangud osade EL küsimuste äärmiselt kiire otsustamine. Selleks, et muuta EL-i poliitikaid puudutavat riigisisest otsustusprotsessi kodanikele ja ühendusetele läbipaistvamaks ja ligipääsetavamaks, on vaja propageerida dialoogilisemat lähenemist nii ministeeriumitele kui ka ühendustele endile. Selleks on aga esmalt vajalik kaardistada olemasolev olukord ja võimalused kaasamiseks EL-i asjades.

• Kaasamine on jätkuvalt väga konsulteerimis-keskne, millest tulenevad mitmed probleemid. Ühendused ei ole väga head eelnõude kommenteerimises, sest tihti nad ei oska selliste tekstidega töötada (pikad, keeruliselt sõnastatud, raske aru saada, mida mingi punkt eelnõus päris elus tähendab ja kaasa toob). Ametnikud omakorda pettuvad, kuid ei saa ühendustelt soovitud professionaalset tagasisidet oma eelnõudele. Lahendus oleks esiteks tuua kaasamine õigusloome protessis ajaliselt ettepoole - rakendada ühenduste panust rohkem eelnõu väljatöötamise eel, küsides nende arvamusi olukorra ja soovitud lahenduste osas. Teiseks - rakendada lisaks kirjalikele konsultatsioonidele teisi kaasamismeetodeid, milles juriidiliste tekstidega töötamise kogemuseta praktikud suudaksid paremini panustada (küsitlused, kohtumised, avatud ruumi või kodanike foorumi meetodil toimuvad arutelud jms)

• Kodanikuühenduste registri korrastamine, loomaks ametnikele kasutatavat andmebaasi mingis valdkonnas tegutsevatest ühendustest, kellelt ettepanekuid küsida.

• Kaasamise hea tava ei pea muutma seaduseks, kuid selle rakendamiseks on vaja selgeid kohustusi ametnike tööprotsessides ning nende täitmist jälgida. Seni on valitsus soodustanud vaid "pehmeid" meetodeid - koolitusi, käsiraamatuid, nõustamist, informeerimist.

Justiitsministeeriumi algatusel on välja töötatud õigusaktide mõjude analüüsi juhend (vt http://www.just.ee/41314) Selles kirjeldatakse kaasamise tegevusi õigusakti väljatöötamise jooksul. Ministeeriumid ja valitsus on juhendi heaks kiitnud, kuid seda pole kehtestatud. Riigikogu saaks toetada nii selle juhendi kehtestamist kui ka sarnaste nõuete seadmist valdkondlike arengukavade väljatöötamisele ja teistele olulise mõjuga riigi otsustele. Pahatihti nähakse mõjude analüüsi ning kaasamist liialt eraldiseisvate protsessidena, mis ei luba tekitada kvaliteetsete/heade otsuste jaoks olulist sünergiatEraldi kaasamise juhiseid vajavad planeeringud ning avalike teenuste kujundamine. Näiteks töötutele mõeldud toetusmeetmed sotsiaalministeeriumi, töötukassa või EASi poolt - kas nende väljatöötamisel osalesid kasusaajad - nii töötud kui tööandjad?

• Kuidas hinnata kaasamise kvaliteeti? Vaja välja töötada selged ja lihtsad kriteeriumid, mille alusel saab öelda, kas kaasamine õnnestus või mitte. Kes ja kuidas peab lahendama kaebusi ebaõnnestunud kaasamise või selle puudumise puhul? Kas Riigikogu peaks pöörama tähelepanu valitsuse otsuste kvaliteedile ja läbipaistvusele? Kuidas seda tehakse ja kust saab tulemustest teada? Näiteks pole praegu ministeeriumidel kohustust avaldada oma tööplaane. Riigikogu ja kodanikud peaksid aga saama ülevaate, milliseid otsuseid ette valmistatakse, kes ja kuidas koostamisel osalevad. Tagantjärele annaks iga ministeerium aru, kuidas kaasamine tegelikult toimus ning milline oli selle mõju otsusele.

• Kuidas viia kaasamise hea tava kohalike omavalitsusteni ning kes ja kuidas peaks otsuste kvaliteeti ja kaasamise toimivust jälgima KOVide puhul?

• Rohkem tähelepanu nn rohujuure - venekeelsete kodanike ning ühendustesse organiseerumata inimeste kaasamisele, et nad ühiskonna vastu üldse huvi tunneks.

• Kaasamise vajadust ja eesmärki nähakse eelkõige erinevate osapoolte ettepanekute ja arvamuse küsimises (haakub eelpool väljatooduga, et kaasamine konsulteerimiskeskne), kuid samavõrra oluline on arutelufoorumi võimaldamine, osapoolte kokkutoomine ja konsensuse otsimine, jms. Loomulikult ka põhjalikum ja üksikasjalikum teavitamine planeeritava otsuse vajadusest, tagamaadest. Kaasamine vajab loovamat lähenemist, mis aga omakorda eeldab, et ametnikkonna ning huvirühmade ja sihtrühmade vaheline suhtlemine muutub avatumaks ning kaasamine loomulikuks mitte kohustuslikuks etapiks otsuste tegemisel.

• Aeg ja eelarve - kuigi palju on sellest juttu tehtud, jäävad kaasamiseks kavandatavad ajaraamid ikka lühikeseks ning piiratud rahalised võimalused ei luba läbimõeldumate kaasamiskavade rakendamist.