Verwaltungsrecht
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Revision as of 14:04, 21 November 2007
Contents |
Allgemein
Gegenstand
Das Verwaltungsrecht ist die Summe aller Rechtssätze, welche Tätigkeit, Verfahren und Organisation der Verwaltung und das Rechtsverhältnis von Bürger und Verwaltung normieren.
Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht
Das allgemeine Verwaltungsrecht erfasst alle Normen, welche Grundsätze, Begriffe, Institute aller Bereiche des Verwaltungsrechts betreffen. Es ist nur teilweise in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder kodifiziert.
Das besondere Verwaltungsrecht umfasst das Recht der einzelnen Tätigkeitsbereiche der Verwaltung. Es bildet sich zugleich ein besonderes allgemeines Verwaltungsrecht heraus.
Innen- und Außenrecht
Das Innenrecht betrifft beispielsweise Fragen der Kompetenz und der einzelnen Amtspflichten.
Der überwiegende Teil des Verwaltungsrechts ist Außenrecht, welches sich auf die Regelung des Verhältnisses von Verwaltung zu natürlichen und juristischen Personen bezieht.
Verwaltungsprivatrecht
a) Bedarfsdeckungsverwaltung
Der Staat beschafft die für die Erfüllung der eigentlichen Verwaltungsaufgaben erforderlichen Sachmittel und Dienstleistugen auf den Markt gegen Entgelt. Der übliche Begriff der fiskalischen Hilfsgeschäfte scheint bei einer Summe von rund 250.000.000.000 € unangemessen. Der Staat ist hier an die Grundrechte, insbesondere an Art. 3 gebunden.
b) erwerbswirtschafliche Betätigung der Verwaltungsaufgaben
Wenn die Verwaltung als Unternehmer handelt ist sie an das Privatrecht gebunden.
c) Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in der Form des Privatrechts.
Verwaltungsaufgaben können privatrechtlich organisiert werden. Ein Verzicht auf Hoheitlichkeit ist bei der Ordnungs- und Abgabenverwaltung nicht möglich. Für die Leistungs- und Lenkungsverwaltung kann nur dann die Form des Privatrechs gewählt werden, wenn keine verwaltungsrechtlichen Regelungen bestehen. In diesem Fall gilt die sog. Wahlfreiheit. Aber auch hier soll die Grundrechtsbindung gelten, insbesondere wenn die rechtliche oder tatsächliche Macht der Verwaltung ausgespielt wird.
Anwendung privatrechtlicher Normen im Verwaltungsrecht
Einerseits steht es der Verwaltung offen bestimmte Aufgaben in der Form des Privatrechts zu erfüllen. Andererseits kann aber auch bei der Anwendung des Verwaltungsrecht bei Lücken auf das Privatrecht zurückgegriffen werden. Denn das Privatrecht ist weitgehend durchnormiert, während das Verwaltungsrecht noch erhebliche Lücken aufweist. Beispielsweise können der Grundsatz des Treu und Glaubens, die Fristenregelungen, die Anfechtungsnormen und anderes für das Verwaltungsrecht geeinet und notwendig sein. Wenn die Anwendung des Privatrechts nicht ausdrücklich im Verwaltungsrecht vorgesehen ist, bedarf sie einer besonderen Begründung. Nach einer Auffassung gibt es allgemeine Grundsätze des Rechts, welche im Privatrecht bereits konkretisiert sind, welche aber für alle Rechtsbereich gelten müssen. (Bsp.: Treu und Glauben) Nach einer anderen Meinung ist die Figur der Analogie die Grundlage der Übertragung. Die Anwendung privatrechtlicher Normen im Verwaltungsrecht kann das Verwaltungsprivatrecht zurückgrängen, da dieses oft mit dem Mangel geeigneter verwaltungsrechtlicher Normen begründet wird.
Abgrenzung
47-58
Grundbegriffe
Verwaltung
Allgemein
Verwaltung im Sinne des Verwaltungsrechts ist öffentliche Verwaltung.
Verwaltung im organisatorischen Sinne...
... ist die Verwaltungsorganisation, die aus der Gesamtheit der Verwaltungsträger, Verwaltungsorgane und sonstigen Verwaltungseinrichtungen besteht.
Verwaltung im materiellen Sinne...
... ist die Verwaltungstätigkeit dh, diejenige Staatstätigkeit, die die Wahrnehmung der Verwaltungsangelegenheiten zum Gegenstand hat. Der genaue Inhalt des Begriffs ist umstritten.
Negativ kann die Verwaltung als die Staatstätigkeit definiert werden, welche nicht Rechtssetzung und nicht Rechtssprechung ist.
Positiv werden Aspekte wie die Verwirklichung des Staatszwecks für den Einzelfall, Einsatz hoheitlicher Mittel, rechtlich bestimmte Sozialgestaltung genannt.
Positiv wie negativ kann mit Stern definiert werden, dass die Verwaltung die nicht rechtssetzende und -sprechende Gewalt ist, welche die übertragene eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung besorgt.
Verwaltung im formellen Sinne...
... ist die gesamte von den Verwaltungsbehörden ausgeübte Tätigkeit ohne Rücksicht darauf, sie materiell verwaltender Art ist oder nicht.
Verwaltung im organisatorischen und im materiellen Sinne verhalten sich zueinander wie zwei schneidende Kreise. Verwaltungsbehörden übernehmen auch rechtssetzende Aufgaben und Judikative und Leigislative werden auch verwaltend tätig.
Aufgabenkreise
Es gibt die Ordnungsverwaltung (Polizei), die Leistungsverwaltung (Sozialhilfe), die Lenkungsverwaltung (Kulturförderung), die Abgabenverwaltung (Finanzamt) und die Bedarfsverwaltung (Personalwesen).
Rechtsformen
Verwaltung kann hoheitlich oder privatrechtlich agieren.
Gesetzesbindung
Es gibt verschiedene Stufen der gesetzesabhängigen Verwaltung und die (durch Ermessen und unbestimmte Rechtsbegriffe?) gesetzesfreie Verwaltung (Straßenbau). Die Verwaltung steht zwischen der determinierenden Rechtsetzung und der kontrollierenden Rechtsprechung. Die Rechtsanwendung durch die Verwaltung ist primär und originär, die Rechtsanwendung durch die Rechtsprechung ist sekundär und reaktiv.
Rechtswirkung auf den Bürger
Es gibt die im Notfall durch Gewalt zwingende Eingriffsverwaltung und die födernde und helfende Leistungsverwaltung.
Gliederung
Die Verwaltung gliedert sich in die Bundes- und Landesverwaltung und in die staatsmittelbare und staatsunmittelbare Verwaltung aufgegliedert werden. Staatsmittelbare Verwaltung sind Personal- oder Gebietskörperschaften (Mitglieder), Anstalten (Nutzer) und Stiftungen (Geld). Staatsunmittelbare Verwaltung ist hierarchisch strukuriert in die Oberste Verwaltung (Ministerium) die Oberverwaltung (Bundesamt für ...), die Mittelverwaltung (Sozialagentur) und die Unterverwaltung (Sozialamt).
Geschichte
a) Allgemein
Die Verwaltung ist als Konkretisierung der Verfassung (Werner) wesentlich durch diese geprägt. Aber sie ist auch stark durch die ökonomischen, sozialen, technischen und kulturellen Bednigungen geprägt.
b) Absolutismus
Absolutistische Herrscher festigten ihre Macht gegenüber den Vertretern des überkommenen Standessystems, indem sie eine schlagkräftige und loyale Verwaltung aufbauten. Diese sollte einerseits notwendige Finanzmittel für den Staat organisieren und andererseits die Glückseligkeit eines jeden Bürgers fördern. Die Verwaltung des Absolutismus war rechtlich ungebunden.
c) Liberalismus
Dass Bürgertum des 19. Jahrhunderts forderte gegenüber der Verwaltung eine Beschränkung auf wesentliche Gebiete (laissez-faire) und eine Bindung an die Gesetze. Dieser Forderung wurde weitgehend entsprochen.
d) Industralisierung
Mit den ökonomischen, demographischen und sozialen Impliktationen der Industralisierung wuchsen der Verwaltung neue Aufgaben vor zu. Es entstand eine umgreifende Leistungsverwaltung und Lenkungsverwaltung.
e) Grundgesetz
Das Grundgesetz hat - mit einer gewissen Verzögerung - das deutsche Verwaltungsrecht wesentlich beeinflusst. Die Geltung der Verfassung ausnahmslos für jeden Teil der Staatsgwalt (besondere Gewaltverhältnisse, Gnadenakte), die volle gerichtliche Bindung der Verwaltung an das Gesetz, die Verankerung der Leistungsverwaltung und Lenkungsverwaltung in der Verfassung und die adäquaten verwaltungsrechtlichen Instrumente, die Ableitung allgemeiner Grundsätze des Verwaltungsrechts aus der Verafassung und die Implikationen des Menschenwürdegebots (ua subjektive Rechte).
f) DDR und Einigungsvertrag
Das Verwaltugsrecht wurde zunächst aufgrund des Vorwurfs bürgerlicher Tendenzen als offizielles Rechtsgebiet entfernt. Später wurde ein einziges Lehrbuch verfasst, welches allerdings allein deskriptiv darstellte. Mangels einer Verwaltungsgerichtsbarkeit kamen auch aus der Rechtssprechung keine Impulse. Ein spezifisch sozialistisches Verwaltungsrecht existierte nicht. Mit der Einigung wurde das Bundesrecht - mit weiten Ausnahmen und Übergangsregelungen - übernommen.
g) Europäische Union
Mit dem Kompetenzzuwachs der europäischen Union, nahm der Einfluss auf das Verwaltungsrecht drastisch zu. Durch Verordnungen und Richlinien wird das deutsche Verwaltungsrecht europarechtlich überfotmt. Dabei strahlen Einflüsse in manchen Gebieten des Verwaltungsrechts auf andere, insbesondere das Verwaltungsprozessrecht, aus.
Ermessen
Begriff
Im Falle des Ermessens ("kann", darf", "ist befugt") knüpft das Gesetz an einen Tatbestanstand nicht eine Rechtsfolge sondern mehrere. Es gibt das Entschließungsermessen (ob) und das Auswahlermessen (wie). Zwischen dem Ermessen und der Pflicht steht das Sollen. Es soll eine Rechtsfolge herbeigeführt werden, es kann aber ausnahmsweise davon abgesehen werden. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts gibt es zudem das intendierte Ermessen.
Individuelle Ermessensausübung
Die individuelle Ermessensausübung dient der Einzelfallgerechtigkeit und wird nach der Zielvorstellung des Gesetzgebers aber auch nach Zweckmäßigkeits- und Billigkeitserwägungen angewendet.
Generelle Ermessensausübung
Vorgesetzte Behörden können verpflichtende Anweisungen über die Ausübung des Ermessens geben. Diese sind sodann nicht am konkreten sondern am typischen Einzelfall ausgerichtet.
Ermessensbindung
Es gibt kein freies sondern nur ein rechtlich gebundenes Ermessen. Gemäß § 40 VwVfG hat die Behörde ihr "Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten."
Ermessensfehler
Ein Ermessensfehler ist niemals schon bei einer unsachgemäßen Entscheidung gegeben sondern immer erst bei einer rechtswidrigen Ausübung.
a) Ermessensüberschreitung
Dieses liegt vor, wenn die Behörde eine nicht mehr im Rahmen der Ermessensvorschrift liegende Rechtsfolge wählt.
b) Ermessensnichtgebrauch
Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn die Behörde von dem ihr zustehenden Ermessen keinen Gebrauch macht.
c) Ermessensfehlgebrauch
Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn sich die Behörde nicht ausschließlich vom Zweck der Ermessensvorschrift leiten lässt.
d) Verstoß gegen Grundrechte und allgemeine Verwaltungsgrundsätze
Die Grundrechte und die allgemeinen Verwaltungsgrundsätze, insbesondere Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit binden das Ermessen.
Ermessensreduzierung
Ein Fall der Ermessensreduzierung liegt vor, wenn nur noch eine Rechtsfolge keinen Ermessenfehler darstellt.
subjektives öffentliches Recht
Begriff
Das subjektive öffentliche Recht ieS ist die dem einzelnen kraft öffentlichen Rechts verliehene Rechtsmacht, vom Staat zur Verfolgung eingener Interessen ein bestimmtes Verhalten verlangen zu können. Es kann iwS auch das Recht des Staates sein ein Verhalten des Bürgers einzufordern.
Bedeutung
Das subjektive öffentliche Recht bringt den Grundsatz der Achtung der Menschenwürde (Objektformel) und auch zur Geltung.
Die praktische Bedeutung der Rechtsfigur liegt in Konkretisierung von § 19 GG IV in der gerichtlichen Durchsetzbarkeit.
Voraussetzungen nach der Schutznormtheorie
Einem subjektiven Recht korrespondiert stets eine Rechtspflicht. Umgekehrt entspricht einer Rechtspflicht allein im Privatrecht, welches private Interessen ausgleich, auch ein subjektives Recht. Im Verwaltngsrecht, welches meist öffentliches und privates Interesse ausgleich, entspricht der Rechtspflicht nur unter besonderen Voraussetzung einem subjektiven Recht. Erstens muss eine für die Verwaltung verpflichtende Norm vorliegen und zweitens muss sich das Ziel der Norm zumindest auch auf den Schutz des Individualinteresses beziehen. Ist dieses Ziel nicht explizit normiert, so muss es durch Auslegung ermittelt werden. Der Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung ist gegeben, wenn die Pflicht zur fehlerfreien Entscheidung auch dem Schutzinteresse des Bürgers dienen soll.
Subjektive Rechte und Grundrechte
Die obenstehende herrschende Lehre ist jedoch problematisch. Die Existent eines subjektiven öffentlichen Rechts kann durch den Gesetzgeber nicht beliebig bestimmt werden. Insofern müssen auch die Grundrechte Beachtung finden.
Subjektive Recht im Europarecht
Im Europarecht, wie in anderen nationalen Rechtordnungen auch, dient das subjektive Recht nicht allein dem Schutz des Bürgers sondern auch der Durchsetzung des objektiven Rechts und wird somit großzügiger gewährt. Diese Rechtspolitik gewinnt Einfluss auf das deutsche Recht.
unbestimmter Rechtsbegriff
Begriff
Während das Ermessen sich auf die Rechtsfolgenseite bezieht, richtet sich der unbestimmte Rechtsbegriff auf den Tatbestand. Im Gegensatz zu präzisen Tatbeständen (Eigentum, Sache) gibt es offene wie beispielsweise öffentliches Interesse, Gemeinwohl, wichtiger Grund, Verkehrsinteressen, Zuverlässigkeit, Eignung, Bedürfnis, besonderer Härtefall, Verunstaltung, Beeinträchtigung des Landschaftsbildes usw.
Problem
Ebenso schwierig wie die Auslegung und Eingrenzung des Tatbestandes ist die tatsächliche Erkenntnis. Es ist regelmäßig sehr schwierig das tatsächliche Gemeinwohl oder die tatsächliche Eignung zu bestimmen.
Lehre vom Beurteilungsspielraum und normative Ermächtigungslehre
Es ist umstritten, inwieweit die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Verwaltung von Gerichten überprüfbar ist.
Die Lehre vom Beurteilungsspielraum hält die Anwendungen für nur beschränkt überprüfbar. Der Verwaltung komme als eigene Staatsgewalt auch gegenüber den Gerichte aufgrund sachlicher Nähe eine Einschätzunsprärogative zu.
Die neuere herschende Lehre besagt allerdings, dass eine Einschätzunsprärogative nur dann bestehen kann, wenn dies der Gesetzgeber im Gesetz normiert. Da es meist an expliziten Normierungen fehlt, muss auf die Auslegung zurückgegriffen werden. Dabei kommen Kriterien zur Anwendung, welche denen der älteren Lehre gleichen.
Unumstritten ist allerdings, dass sich die Einschätzunsprärogative weder auf die abstrakte Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffes noch auf die Sachverhaltsermittlung (?) sondern nur auf die konkrete Anwendung im Einzelfall beziehen kann.
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts
Das Bundesverwaltungsgericht lehnt eine Einschränkung der Überprübarkeit und somit einen Entscheidungsspielraum ab, wenn nicht besondere Gründe und eine normative Grundlage dies rechtfertigten. Dem schließt sich das Bundesverfassungsgericht an und zieht aber bei Grundrechtseingriffen die Grenzen der Ausnahme noch enger. Beispiele für einen gerechtfertigten Beurteilungsspielraum sind beispielweise Prüfungsentscheidungen im Staatsexamen.
Verwaltungsrechtsverhältnis
Begriff
Ein Rechtsverhältnis bestehend auf gegenseitigen Rechten und Pflichten, welche sich aus einer Norm ergeben ist ein Verwaltungsrechtsverhältnis, wenn die bedingende Norm dem Verwaltungsrecht enstammt.
Bedeutung
Das Verwaltungsrechtverhältnis wird in praktischer Hinsicht im Verwaltungsprozessrecht bedeutsam, wo es eine klagebegründende Funktion hat. Ist nämlich das Bestehen eines Verwaltungsrechtsverhältnisses strittig kann gemäß § 43 VwGO I Fesstellungsklage erhoben werden.
In dogmatischer Hinsicht wir das Verwaltungsrechtsverhältnis relevant, da zunehmend eine Dogmatik gefordert wird, welche sich nich am Verwaltungsrechtsakt orientiert sondern am Verwaltungsrechtsverhältnis. Selbst eine Typologie des Verhältnisses steht noch aus.
Besonderes Gewaltverhältnis
Im besonderen Gewaltverhältnis befinden sich beispielsweise Schüler, Soldaten, Häftlinge usw. Im Gegensatz dazu befinden sich Bürger im allgemeinen Gewaltverhältnis. Im besonderen Gewaltverhältnis gelten dir Grundrechte nicht, vielmehr stellen Rechtsakte Innenrecht dar. Allein die Begründung steht auf gesetzlicher Grundlage. Die Notwendigkeit dieser Einschränkung liegt in der besonderen Nähe zum Staate.
Neuerdings lehnt die herrschende Lehtre die Sonderrechtsverhältnisse ab. Sogenannte besondere Gewaltverhältnisse seien trotz sachlicher Unterschiede Verwaltungsrechtsverhältnisse wie andere auch und somit den Grundrechten unterworfen.
Verwaltungsakt
Begriff
Der Verwaltungsakt ist nach Otto Mayer ein der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Ausspruch, der dem Unterthanen gegenüber im Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll.
Der Verwaltungsakt ist gemäß der Legaldefinition des § 35 VwVfG Satz 1 jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Der Verwaltungsakt ist knapper definiert die hoheitliche Regelung eines Einzefalls durch eine Verwaltungsbehörde mit unmittelbarer Außenwirkung.
Regelung
Eine Regelung ist rechtsverbindliche Anordnung oder eine Willenserklärung, die auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Die Rechtsfolge besteht darin, dass Rechte und/oder Pflichten begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden oder dass, sofern man dingliche Verwaltungsakte anerkennt, der Rechtszustand einer Sache bestimmt wird. Sie sind abzugrenzen von rein tatsächlichem Verwaltungshandeln, von Vorbereitungs- und Teilakten und rechtserheblichen Willenserklärungen die keinen anordnenden Charakter haben.
Hoheitlich
Eine Regelung ist hoheitlich, wenn sie dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist, insbesondere wenn sie in Vollzug öffentlich-rechtlicher Vorschriften ergeht.
Einzelfallregelung
Ein Verwaltungshandeln regelt einen Verwaltungsakt, wenn es konkret-individueller Natur ist.
Ein individueller Charakter ist anzunehmen, wenn sich die konkrete Regelung an eine Person oder zumindest einen individuell bestimmten und bestimmbaren Personenkreis richtet.
Problematisch ist eine konkret-generelle Regelung, welche einen bestimmten Sachverhalt betrifft, sich aber an einen unbestimmten Personenkreis wendet (Betretungsverbot für baufälliges Haus). Aus der Legaldefinition ergibt sich, dass auch hier eine Einzelfallregelung gegeben sein soll. Enscheidendes Kriterium der Einzelfallregelung ist also die Konkretheit.
Modernes Verwaltungshandelt ist nicht durch herkömmliche Kriterien fassbar. In diesen problematischen Fällen sind weitere Kriterien wie Zeitdauer, räumlicher Geltungsbereich, Grad der Komplexität, Auswirkungen und Vollzugsnotwendigkeit zu berücksichtigen.
Behörde
Behörden sind gemäß § 1 VwVfG IV alle Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Behörden sind von Privatpersonen, von der Gesetzgebung, der Regierung und der Rechtsprechung abzugrenzen.
Unmittelbare Rechtswirkung nach Außen
Verwaltungsakte sind nur solche Regelungen, die - über den verwaltungsinternen Bereih herausgreifend - Pflichten oder Rechte für den Bürger oder sonstige außenstehende Rechtspersonen begründen. Sie sind somit abzugrenzen von innerdienstlichen Weisungen und Verwaltungshandeln welches der Zustimmung anderer Behörden bedarf.
Eigenarten
Neben den Merkmalen, welche den Verwaltungsakt definieren, weist er weitere Eigenarten auf.
a) Fehlerunabhängige Rechtswirksamkeit
Der Verwaltungsakt wird mit seiner Bekanntgabe an den Betroffenen rechtswirksam, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob er rechtmäßig ist oder nicht. Lediglich offensichtlich und schwerwiegend rechtswidrige Verwaltungsakte sind von vornherein unwirksam. Gegen alle anderen vermeintlich rechtswidrigen Verwaltungsakte kann der Betroffene anfechten. Dann kann in der Regel der Akt zunächst nicht vollzogen werden.
b) Bestandskraft
Die Rechtswirksamkeit erstarkt zur Bestandskraft, wenn der Verwaltungsakt nicht fristgemäß oder erfolglos angefochten wurde.
c) Verwaltungseigene Vollstreckung
Der Verwaltungsakt kann von der Behörde, die ihn erlassen hat, selbst vollstreckt werden, während der Bürger seine Forderungen nur auf dem Rechtsweg durchsetzen kann.
Bekanntgabe
Der Verwaltungsakt muss amtlich bekannt gegeben werden. Die Bekanntgabe ist eine Voraussetzung der Existenz, nicht lediglich der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes. Die Bekanntgabe erfolgt gemäß § 41 VwVfG durch die zuständige Behörde in förmlicher Zustellung an sämtliche Betroffene selbst. Ausnahmsweise ist die öffentliche Bekanntmachung ausreichend.
Einordnung
Der Verwaltungsakt gehört drei Rechtsmaterien an, welche er zugleich eng verbindet. Der Verwaltung gehört dem materiellen Verwaltungsrecht an, indem er die materielle Rechtslage konkretisiert. Der Verwaltungsakt gehört dem Verwaltungsverfahrensrecht an, da er eine die abschließende Entscheidung des Verwaltungsverfahrens darstellt. Schließlich gehört der Verwaltungsakt dem Verwaltungsprozessrecht an, indem er klageartbestimmende Wirkung hat.
Funktion
Die rechtliche Ausgestaltung des Rechtsaktes folgt dem Ziel der Effektivität der Verwaltung einerseits und der Inetressenwahrung des Bürgers andererseits.
Arten
Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte
Die befehlenden Verwaltungsakte enthalten Verbote und Gebote, sie verpflichten zu einem bestimmten Verhalten.
Die gestaltenden Verwaltungsakte begründen, verändern oder beseitigen ein konkretes Rechtsverhältnis.
Die feststellenden Verwaltungsakte stellen ein Recht oder eine rechtlich erhebliche Eigenschaft einer Person fest.
Begünstigende und belastende Verwaltungsakte
Der begünstigende Verwaltungsakt begründet oder bestätigt ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil.
Der belastende Verwaltungsakt wirkt sich für den betroffenen nachteilig aus, sei es, dass er in dessen Rechte eingreift, sei es, dass er eine begehrte Vergünstigung ablehnt.
Ein Verwaltungsakt kann auch zugleich begünstigend und belastend sein und dies auch für einen Dritten.
Kontrollerlaubnis und Ausnahmebewilligung
Der Gesetzgeber verbietet bestimmte Betätigungen, aber nicht weil sie generell unterbleiben sollen, sondern weil vorweg behördlich geprüft werden soll, ob sie im Einzelfall gegen bestimmte materiell-rechtliche Rechtsvorschriften verstoßen. Man spricht von einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt.
Der Gesetzgeber verbietet generell ein bestimmtes Verhalten als sozial schädlich oder sozial unerwünscht, gestattet aber, dass in besonders gelagerten Ausnahmefällen eine Befreiung von diesem Verbot erteilt wird. Es liegt dann ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt vor.
Dinglicher Verwaltungsakt
Der dingliche Verwaltungsakt ist nicht personenbezogen wie beispielsweise das Fahrverbot, sondern sachbezogen wie beispielsweise die Baugenehmigung. Diese Rechtsfigur der Lehre ist umstritten. Der Streit ist praktisch irrelevant.
Zusage, Zusicherung, Auskunft, Vorbescheid, Teilgenehmigung, vorläufiger und vorsorgender Verwaltungsakt
Die Zusage ist das verbindliche und von einem Bindungswillen getragene Versprechen der Verwaltung, eine bestimmte Maßnahme vorzunehmen oder zu unterlassen. Die Zusicherung ist ein Sonderfall der Zusage, welche sich auf einen Verwaltungsakt bezieht. Ob die Zusage ein Verwaltungsakt ist, ist umstritten.
Die Auskunft ist eine informative Mitteilung über tatsächliche Umstände oder rechtliche Verhältnisse ohne behördlichen Bindungswillen.
Der Vorbescheid bezieht sich anders als die Genehmigung nicht auf Projekte als Ganzes, sondern auf verbindlich und abschließend auf die Zulässigkeit einzelner Genehmigungsvoraussetzung.
Die Teilgenehmigung ist ein Endbscheid, beschränkt auf einen sachlich umgrenzten Teil des Gesamtvorhabens.
Der vorläufige Verwaltungsakt erfolgt beispielsweise im Steuer- oder Sozialrecht noch bevor sämtliche Voraussetzungen einer Entscheidungen geprüft wurden.
Der vorsorgliche Verwaltungsakt ist abschließend, steht aber unter dem Vorbehalt, dass eine andere zuständige Behörde das Vorliegen von Voraussetzungen feststellt.
Rechtmäßigkeit
Der Verwaltungsakt ist rechtmäßig, wenn er allen Anforderungen entspricht, die die Rechtsordnung an ihn stellt.
Zulässigkeit
Ein Verwaltungsakt ist zulässig, wenn die Behörde zum Handeln durch Verwaltungsakt befugt ist. Für eine Befugnis genügt schon die Ermächtigung der Verwaltung zur Tätigkeit aufgrund öffentlichen Rechts. In der Falllösung wird dieser Punkt idR nicht besonders geprüft.
Formelle Rechtmäßigkeit
a) Zuständigkeit
Der Verwaltungsakt muss von der sachlich und örtlich zuständigen Behörde erlassen worden sein. Die örtliche Zuständigkeit bezieht sich auf den der Behörde zugewiesenen räumlichen Bereich, die sachliche auf die ihr übertragenen Verwaltungsaufgaben.
b) Verfahren
Die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens ist gemäß dem Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verfahrens (§ 10 VwVfG) der Behörde überlassen. Es bestehen aber eine ganze Reihe von Sondervorschriften.
c) Form
Der Verwaltungsakt kann gemäß dem Grundsatz der Formwahlfreiheit (§ 37 VwVfG) schriftlich, mündlich, elektronisch oder in anderer Weise erlassen werden. Regel ist aber die Schriftform aus Gründen der Rechtsklarheit, der Beweiserleichterung und der ordnungsgemäßen Aktenführung der Behörde sachlich geboten. Reines Schweigen ist idR kein Verwaltungsakt, kann aber als solcher fingiert werden.
d) Begründung
Der schriftlich oder elektronisch erlassene oder bestätigte Verwaltungsakt muss gemäß § 39 VwVfG begründet werden. In der Begründung müssen die entscheidungserheblichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte mitgeteilt werden. Ermessenserwägungen sollen lediglich mitgeteilt werden.
Materielle Rechtsmäßigkeit
a) Übereinstimmung mit den bestehenden Gesetzen und Rechtsgrundsätzen
Der Verwaltungsakt muss entsprechend dem Grundsatz des Vorrang des Gesetzes inhaltlich mit dem geltenden Recht vereinbar sein.
b) Ermächtigungsgrundlage
Der Verwaltungsakt muss sich ferner auf eine gesetzliche Grundlage stützen lassen, soweit der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes reicht.
c) Ermessensfehlerfreiheit
Die Behörde hat, wenn ihr ein Ermessen eingeräumt ist, zwar einen gewissen Handlungs- und Entscheidungsspielraum, muss aber die Grenzen des Ermessens einhalten und ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ausüben.
d) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Maßnahme der Verwaltung müssen geeignet, notwendig und verhältnismäßis ieS sein.
e) Grundsatz der Bestimmtheit
Der Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein (§ 37 VwVfG). Er muss so klar formuliert sein, dass der Adressat eindeutig erkennen kann, was die Behörde will.
f) Weitere Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen
Weitere Voraussetzungen ergeben sich aus der Rechtslogik und den Grenzen des Faktischen.
Rechtswirksamkeit
Der rechtswidrige Verwaltungsakt ist idR rechtsunwirksam. Diese Verbindung ist aber nicht zwingend.
Beginn der Rechtswirksamkeit
Der Verwaltungsakt wird grundsätzlich mit Bekanntgabe rechtswirksam, sofern er nicht ausnahmsweise wegen eines offenkundigen und schwerwiegenden Rechtsverstoßes nichtig ist (§ 43 VwVfG, § 44 VwVfG).
Ende der Rechtswirksamkeit
Der Verwaltungsakt bleibt rechtswirksam, bis er durch einen actus contrario aufgehoben wird, sofern er sich nicht von selbst erledigt.
Hemmung der Rechtswirksamkeit
Die Einlegung eines Rechtsmittels hat gemäß § 80 VwGO aufschiebende Wirkung, falls nicht gesetzlich oder behördlich die sofortige Wirksamkeit angeordnet wird.
Zeitliche Verschiebungen
Der Verwaltungsakt wird idR sofort wirksam, wenn nicht die Behörde eine Befristung oder Bedingung bestimmt.
Fehlerfolgen
- Der offenkundig und schwerwiegende rechtswidrige Verwaltungsakt ist von Anfang an rechtsunwirksam (§ 44 VwVfG).
- Der rechtswidrige Verwaltungsakt ist anfechtbar und aufhebbar.
- Ein Verfahrensfehler ist unbeachtlich, wenn er nachträglich geheilt wird (§ 45 VwVfG) oder wenn er offensichtlich die Entscheidung in der Sache nicht beeinflußt hat (§ 46 VwVFG).
- Der rechtswidrige Verwaltungsakt kann evtl. in einen rechtmäßigen Verwaltungsakt umgedeutet werden (§ 47 VwVfG).
- Ein offenbar unrichtiger Verwaltungsakt kann jederzeit und ohne weiteres berichtigt werden (§ 42 VwVfG).
- Die fehlende oder unrichtige Rechtmittelbelehrung berührt die Rechtswirksamkeit des Verwaltungsaktes nicht, führt aber zur Verlängerung der Rechtsmittelfrist von einem Monat auf ein Jahr (§ 58 VwGO, § 70 VwGO).
Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit
Die Anfechtbarkeit ist dem Bürger gegeben, die Aufhebbarkeit der Verwaltung.
a) Widerspruch
Der Betroffene kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes Widerspruch einlegen. Zunächst muss die erlassende Behörde selbst den Verwaltungsakt überprüfen. Sie kann ihm abhelfen indem sie ihn abändert oder aufhebt oder an die Widerspruchsbehörde weiterleiten. Die Widerspruchsbehörde prüft den Verwaltungsakt noch einmal unter allen Gesichtspunkten.
b) Anfechtungsklage
Wird der Widerspruch zurückgewiesen, dann kann der Betroffene - wieder innerhalb eines Monats - Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht erheben. Das Verwaltungsgericht hat verwaltungsextern die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu prüfen. Die Behörde wird Prozesspartei.
Die Anfechtung bewirkt vorläufigen Rechtsschutz des Bürgers indem sie grundsätzlich aufschiebende Wirkung hat, wenn nicht das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug überwiegt.
c) Verpflichtungsklage
Die Verpflichtungsklage richtet sich auf den Erlass eines Verwaltungsaktes.
d) Konsequenzen der Anfechtbarkeit
Während im Zivilrecht Rechte gerichtlich durchgesetzt werden müssen, muss umgekehrt im Verwaltungsrecht jener das Risiko des Prozesses tragen, gegen den das Recht durchgesetzt wird.
Nichtigkeit
a) Voraussetzungen
Ein Verwaltungsakt ist nach § 44 VwVfG (von vorneherein) nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Maßstab der Evidenz ist ein aufmerksamer und verständiger Bürger. Zunächst ist ein die Nichtigkeit begründender oder ausschließender Tatbestand aus Absatz II und II zu prüfen, sodann ist auf die Generalklausel des Absatz I zurückzugreifen.
b) Konsequenzen
Der nichtige Verwaltungsakt ist rechtsunwirksam. Relevant wird die Nichtigkeit im Verfahrensrecht, denn der nichtige Verwaltungsakt muss nicht angefochten werden. Dies empfiehlt sich aber, da sonst die Annahme der Nichtigkeit auf eigenes Risiko geht.
Folgen von Verfahrensfehlern
Der Verwaltungsakt ist auch dann rechtswidrig, wenn er lediglich formell aber nicht materiell rechtswidrig ist. Allerdings ist die formelle Rechtswidrigkeit unter Umständen heilbar.
Gemäß § 45 VwVfG ist die Nachholung zur Heilung sachlich auf bestimmte Verfahrenshandlungen, zeitlich auf den Abschluss des Verfahrens in letzten Tatsacheninstanz begrenzt. Von der Nachholung der Begründung iSd Norm ist das Nachschieben von Gründen im Verwaltungsprozessrecht zu unterscheiden.
Ist die Heilung eines Verfahrensfehlers nicht möglich oder nicht erfolgt, dann ist gemäß § 46 VwVfG ein Aufhebung nicht beanspruchbar, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Umdeutung
a) Begriff
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann in einen anderen rechmäßigen Verwaltungsakt gemäß § 47 VwVfG umgedeutet werden. Umstritten ist, ob die Umdeutung ein konstituiver Akt oder lediglich eine Feststellung ist.
b) Voraussetzungen
- Der neue Verwaltungsakt muss auf dasselbe Ziel gerichtet sein.
- Der neue Verwaltungsakt muss durch die erlassende Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig erlassen werden können.
- Die Voraussetzungen des Erlasses des neues Verwaltungsaktes müssen erfüllt sein.
- Der neue Verwaltungsakt darf der erkennbaren Absicht der erlassenen Behörde nicht widersprechen.
- Die Rechtsfolgen des neuen Verwaltungsaktes dürfen für den Betroffenen nicht ungünstiger sein.
- Der ursprüngliche Verwaltungsakt muss zurücknehmbar sein.
- Der Betroffene muss angehört worden sein.
Teilrechtswidrikeit
Wenn ein Verwaltungsakt nur teilweise rechtswidrig ist, so kann der rechtmäßige Teil wirksam werden, wenn die Gesamtregelung teilbar ist und der verbleibende Teil einen selbstständigen Sinn behält und wenn die Behörde befugt war, den verbleibenden Restakt auch ohne seinen rechtswidrigen Teil zu erlassen.
Umstritten ist, ob es auf den Behördenwillen ankommt, ob also eine Teilrechtswidrigkeit nur dann vorliegt, wenn anzunehmen ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt auch ohne den rechtswidrigen Teil erlassen hätte. Dies wird mit Verweis auf § 139 BGB bejaht, mit dem Argument der fehlenden Privatautonomie im öffentlichen Recht zurückgewiesen.
Bestandskraft
a) Formelle Bestandskraft
Formelle Bestandskraft bedeutet Unanfechtbarkeit. Sie besagt, dass der Verwaltungsakt nicht oder nicht mehr mir den ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden kann.
b) Materielle Bestandskraft
Der Verwaltungsakt ist für Bürger und Verwaltung verbindlich, er hat Bindungswirkung. Die Bindungswirkung besteht nur solange, als der Verwaltungsakt selbst besteht. Die Aufhebbarkeit ist aber für Bürger und Behörde beschränkt.
c) Tatbestandswirkung
Der Verwaltungsakt gestaltet nicht nur das Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen Bürger und erlassender Behörde, sondern ist von Tatbetandswirkung der von allen anderen Staatsorganen beachtet werden muss. Davon abzugrenzen ist die Feststellungswirkung.
Aufhebung
Aufhebung ist jede Beseitigung der Rechtswirksamkeit eines Verwaltungsaktes durch besonderen Spruch einer Behörde oder eines Gerichts. Die Aufhebung kann innerhalb eines Rechtsmittelverfahrens wohl durch Widerspruch und Anfechtungsklage gegen rechtswidrige Verwaltungsakte erfolgen oder außerhalb durch Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte oder Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte.
Die Aufhebung kann den Verwaltungsakt insgesamt erfassen oder sich auf einen Teil desselben beschränken. Dabei ist eine Beschränkung in zeitlicher oder sachlicher Hinsicht denkbar.
Rücknahme und Widerruf im Allgemeinen (§ 48 VwVfG - § 51 VwVfG)
a) Unterscheidung
Rücknahme und Widerruf kann man danach unterscheiden ob sie sich auf begünstigende oder belastende Verwaltungsakte beziehen.
b) Gegenstand
Zulässiger Gegenstand von Widerruf und Rücknahme ist der rechtswirksame Verwaltungsakt. Unerheblich ist, ob der Verwaltungsakt anfechtbar ist. Die Rücknahme muss sich auf rechtswidrige Verwaltungsakte beziehen. Der Widerruf muss sich nicht notwendig auf rechtmäßige Verwaltungsakte beziehen. Denn die Rechtswidrigkeit führt selbstverständlich nicht in eine Beschränkung der Aufhebbarkeit.
c) Rechtsnatur
Rücknahme und Widerruf sind selbst Verwaltungsakte.
Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte
a) Problem
Bei der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, welcher die Aufhebung des gesetzeswidrigen Zustandes verlangt, mit dem des Vertrauensschutzes, welcher die Erwartung des Bürgers an den Bestand der Begünstigung berücksichtigt, abzuwägen. Hierzu wurde durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine differenzierte Rücknahmelehre entwickelt. Diese stieß in Teilen der Literatur auf Kritik. Beides wurde durch den Gesetzgeber in § 48 VwVfG berücksichtigt.
b) Regelung des § 48 VwVfG
Die Norm bestimmt, dass grundsätzlich die Verwaltung Verwaltungsakte frei (ermessensgebunden) zurücknehmen kann. Absatz II schützt das Interesse des Bürgers und formuliert positive und negative Beispiele der Schutzwürdigkeit. Absatz III bestimmt die Umstände von Entschädigungen.
c) Abwicklung
aa) Zuständigkeit
In der Regel ist die Behörde zuständig, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Liegt die Rechtswidrigkeit gerade in der Zuständigkeit, so ist die Behörde zuständig, welche zuständig gewesen wäre.
bb) Rücknahmefrist
Absatz IV legt eine Rücknahmefrist von einem Jahr fest. Dies gehört zu den umstrittensten Vorschriften des VwVfG.
cc) Rückerstattung
Nach § 49a VwVfG sind die aufgrund des zurückgenommenen Verwaltungsaktes erbrachten Leistungen zu erstatten.
dd) Entschädigung
Die Entschädigung bezieht sich auf den Vermögensnachteil, den der Betroffene dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, darf aber über den Betrag des Interesses nicht hinausgehen, das der Betroffene an dem Bestand des Verwaltungsaktes hat (negatives Interesse/Vertrauensinteresse).
d) Gemeinschaftsrecht
Gemäß § 87 EGV sind Beihilfen unzulässig welche den freien Wettbewerb verfälschen oder verfälschen können. Bei der Rücknahme der entsprechenden Beihilfe tritt neben das öffentliche Interesse der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung das der Durchsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsordnung. Dies drängt den Vertrauensschutz zurück.
Widerruf begünstigender Verwaltungsakte
Bei dem Widerruf begünstigender Verwaltungsakte treten das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Vetrauensschutz nicht in Konflikt. Darum ist die Möglichkeit des Widerrufs vom Einzelfall abhängig, sondern schon im Gesetz begrenzt auf bestimmte Widerrufsgründe. Gemäß § 49 VwVfG sind dies der Widerrufsvorbehalt, die Nichterfüllung einer Aufgabe, die Änderung der dem Verwaltungsakt zufgrundeliegende Sach- oder Rechtslage, die zweck- oder auflagenwidrige Verwendung von Leistungen und vordringliches öffentliches Interesse. Im dritten bis fünften Fall kann ein schutzwürdiges Interesse vorliegen; dann sieht Absatz IV eine Entschädigung vor.
Rücknahme belastender Verwaltungsakte
Bei der Rücknahme belastender Verwaltungsakte streitet auf Seiten des Bürgers das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und auf Seiten der Behörde das der Rechtssicherheit. Die Rücknahme liegt gemäß der allgemeinen Rücknahmeregelung des § 48 VwVfG im Ermessen der Behörde.
Widerruf belastender Verwaltungsakte
Grundsätzlich liegt der Widerruf belastender Verwaltungsakte im Ermessen der Behörde, wenn nicht ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen werden müsste oder ein anderer Grund entgegensteht. Der Widerruf muss allerdings ausgesprochen werden, wenn sich die tatsächlichen oder sachlichen Verhältnisse geändert haben und der Verwaltungsakt deshalb jetzt nicht mehr erlassen werden dürfte.
Das Wiederaufgreifen des Verfahrens
a) Problem
Die materiell-rechtliche Rücknahme eines unanfechtbar gewordenen Verwaltungsaktes setzt das verfahrensrechtliche Wiederaufgreifen des Verfahrens voraus. Der Bürger, welche die Rücknahme eines Verwaltungsaktes nach der Anfechtungsfrist verlangt, stellt also zwei Anträge. Einen über die Wiederaufnahme des Verfahrens und einen über die Rücknahme des Verwaltungsaktes. Die Behörde kann drei Entscheidungen treffen. Sie kann erstens das Wiederaufgreifen des Verfahrens ablehnen, zweitens und drittens das Verfahren wieder aufgreifen und die Rücknahme des Verwaltungsaktes vornehmen bzw. unterlassen.
Der Wiederaufnahme des Verfahrens steht die Bestandskraft eines unanfechtbar gewordenen Verwaltungsaktes entgegen. Die Bestandskraft kann allerdings nicht unüberwindlich sein.
b) Regelung des § 51 VwVfG
Die Norm regelt die Voraussetzungen der Wiederaufnahme. Diese sind eine gestellter Antrag, die Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes, ein Wiederaufgreifensgrund, Unfähigkeit des Betroffenen den Wiederaufreifensgrund in einem früheren Verfahren geltend zu machen und die Einhaltung der Drei-Monats-Frist.
Wiederaufgreifensgründe sind die Änderung der dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage, das Vorliegen neuer Beweismittel und das Vorliegen von Wiederaufnahmegründen iSd § 580n ZPO.
Die Folge des Wiederaufgreifens ist der Anspruch des Betroffenen auf eine erneute Sachentscheidung.
c) Wiederaufgreifen außerhalb des § 51 VwVfG
Das Wiederaufgreifen des Verfahrens ist in § 51 VwVfG abschließend geregelt. Die Norm berührt aber ausdrücklich nicht die §§ 48, 49 VwVfG. Darum ist in § 51 VwVfG das verpflichtende Wiederaufgreifen ieS geregelt in den §§ 48, 49 VwVf das ermessensabhängige Wiederaufgreifen iwS. Strittig ist, im Sinne des Anspruchs auf fehlerfreien Ermessensgebrauch auch ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach den §§ 48, 49 VwVfG besteht.
Aufhebbarkeit von begünstigenden Verwaltungsakten mit belastender Drittwirkung
Für die Anfechtung gelten die allgemeinen Regeln. Rücknahme und Widerruf gemäß den §§ 48, 49 VwVfG werden angewendet wie bei begünstigenden Verwaltungsakten. § 50 VwVf wird in dem Fall angewendet, wenn der Verwaltungskt angefochten wurde und das Gericht noch nicht entschieden hat; die §§ 48, 49 VwVfG werden dann verdrängt.
Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten
Neben der Hauptregelung kann ein Verwaltungsakt auch zusätzliche Bestimmungen enthalten. In § 36 VwVfG sind legaldefiniert die Befristung, die Bedingung und die Auflage. Auch der Widerrufsvorbehalt und der Auflagenvorbehalt sind Nebenbestimmungen.
Befristung
Eine Befristung bestimmt den zeitlichen Geltungsbereich eines Verwaltungsaktes.
Bedingung
Eine auflösende oder aufschiebende Bedingung bestimmt die Existenz eines Verwaltungsaktes in Abhängigkeit eines bestimmten Ereignisses.
Auflage
Die Auflage verpflichtet den Begünstigten zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Auflage ist in seiner Abhängigkeit von der Wirksamkeit der Hauptregelung sowohl Nebenbestimmung als auch selber Verwaltungsakt.
Bedingung und Auflage unterscheiden sich insbesondere durch ihre Rechtsfolgen. Der mit einer Auflage verbundene Verwaltungsakt wird - ohne Rücksicht darauf, ob die Auflage erfüllt ist - sofort rechtswirksam. Der aufschiebend bedingte Verwaltungsakt wird dagegen erst Bedingungseintritt wirksam. Die Auflage verpflichtet und ist daher zwangsweise durchsetzbar. Die aufschiebende Bedingung ist nicht verpflichtend und daher auch nicht durchsetzbar.
Auflagenvorbehalt
Der Auflagenvorbehalt ist die rechtserhebliche Ankündigung, dass später ggf. noch eine Auflage ergeht oder eine bestehende Auflage geändert wird.
Abgrenzungsfragen
Bei Abgrenzungsfragen ist zunächst die behördliche Bezeichnung der Nebenbestimmung zu prüfen, sodann der Wille der Behörde zu prüfe. Weiterhin ist die Zulässigkeit zu beachten und schließlich im Zweifel die idR weniger eingriffsintensive Auflage anzunehmen.
Zulässigkeit
Gemäß der allgemeinen Regelung des § 36 VwVfG ist bei Verwaltungsakten, auf die ein Anspruch besteht, also bei rechtlich gebundenen Verwaltungsakten, sind Nebenbestimmungen grundsätzlich unzulässig. Bei Ermessenverwaltungsakten sind dagegen Nebenbestimmungen grundsätzlich zulässig. Zudem müssen Nebenbestimmungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.
Über die Frage nach dem Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen gab es Streit. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt heute die Lehre von der Anfechtbarkeit aller Nebenbestimmungen.
Allgemeinverfügung
Begriff
Allgemeinverfügung ist gemäß § 35 VwVfG Satz 2 ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten und bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.
Adressatenbezogene Allgemeinverfügung
Gemeint sind mit der ersten Alternative wohl konkret-generelle Verwaltungsakte.
Sachbezogene Allgemeinverfügung
Bei der zweiten Alternative ist der Adressat des Verwaltungsaktes gewissermaßen eine Sache. Der Gesetzgeber knüpft hier an die Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt an. Beispiel ist hier die Widmung zur Straße.
Benutzungsregelung
Die dritte Alternative der Legaldefinition ist ein Unterfall der adressatenbezogenen Allgemeinverfügung.
Rechtsfolge
Für die Allgemeinverfügung gilt grundsätzlich dasselbe wie für den Verwaltungsakt. Es gibt aber Sonderregeln, welche vorsehen, dass die Behörde auf eine Anhörung verzichten kann (§ 28 VwVfG), die Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gemacht werden kann (§ 41 VwVfG) und in diesem Falle nicht begründet werden muss (§ 39 VwVfG).
Verkehrszeichen
Verkehrszeichen haben die haben Rechtslehre und -sprechung viel beschäftigt.
Rechtsverordnung
Bedeutung
Die Rechtsverordnung ist begrifflich eine von einem Exekutivorgan erlassene Rechtsnorm. Als solche ist sie ein Verwaltungsinstrument zur zeitlich und räumlich ausgreifenden Regelung vieler gleichgelagerter Fälle. Die Rechtsverordnung dient der zeitlichen und sachlichen Entlastung des Parlaments, welches nicht sämtliche Details regeln kann. Zugleich dient die Verordnung der Berücksichtigung lokaler Besonderheiten.)
Ermächtigung
Rechtsverordnungen bedürfen nach § 80 GG einer gesetzlichen Grundlage welche Inhalt, Form und Ausmaß definiert. Diese Bedingung ergibt sich aus der Durchbrechung der Gewaltenteilung durch die Rechtsverorndung, welche formell Gesetz ist ohne legislativ unmittelbar legitimiert zu sein. Die Übertragung an Kompetenzen von der Legislative an die Exekutive in Form von Blankovollmachten sind also nicht möglich. Insofern ist die Kompetenzordnung zwingend.
Es ist nicht eine größtmögliche sondern lediglich eine hinreichende Bestimmtheit notwendig. Die Formel über Inhalt, Form und Ausmaß wird durch das Verfassungsgericht wie folgt formuliert: "aus dem ermächtigenden Gesetz selbst hinreichend deutlich vorhersehbar" "in welchen Fällen und mit welcher Tendenz (Zweck) von der Ermächtigung gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die ... Verordnungen haben können" (BVerfGE 1,14,60 vgl. zB E 58, 257, 277)
Formelle Rechtmäßigkeit
a) Zuständigkeit
Adressaten der Ermächtigung und somit zuständig können die Landesregierungen und Bundesminister sein. Die primären Delegetare sind aber unter Voraussetzungen zur Weiterermächtigung befugt.
b) Verfahren
Dies ist besonders bestimmt. In Betracht kommen bestimmte Kontrollrechte des Parlamentes oder Anhörungspflichten.
c) Form
Die Rechtsverordnung muss schriftlich erfolgen, ausgefertigt werden durch den zuständigen Vertreter und die Rechtsgrundlage nennen und schließlich verkündet werden.
Materielle Rechtmäßigkeit
Die durch die Rechtsverordnung getroffene Regelung muss sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage halten, die Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage beachten und auch mit dem übrigen gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Regelungen vereinbar sein. Auf die Rechtmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage kommt es nicht an.
Unrechtmäßigkeit
Eine unrechtmäßige Rechtsverordnung ist nichtig, sie darf nicht angewendet und muss nicht befolgt werden. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 umfasst auch Rechtsverordnungen. Möglich ist die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO oder die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO.
Verwaltungsvertrag
Kodifdikation
Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt den Verwaltungsvertrag fragmentarisch in den §§ 54 - 62 und weist sonst auf die allgemeinen Regelungen des Gesetzes, das Bürgerliche Gesetzbuch und abweichende Regelungen im besonderen Verwaltungsrecht hin.
Begriff
Nach der Legaldefinition des § 54 VwVfG ist ein Verwaltungsvertrag ein Vertrag, durch den ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet, geändert oder aufgehoben wird. Hinzu tritt notwendig das Merkmal, das der Verwaltungsvertrag durch ein Behörde abgeschlossen werden muss.
Abgrenzung
a) Andere Vertragsarten
Abgegrenzt werden muss der Verwaltungsvertrag gegen den privatrechtlichen Vertrag und gegen andere öffentlich-rechtlichen Verträge wie die Staatsverträge. Die Abgrenzung ergibt sich aus dem Inhalt des Vertrages. Es liegt ein Verwaltungsvertrag vor, wenn der Vertrag dem Vollzug öffentlich-rechtlicher Rechtsnormen dient, wenn er die Verpflichtung zum Erlass eines Verwaltungsaktes oder einer sonstigen hoheitlichen Amtshandlung enthält oder wenn er sich auf eine öffentlich-rechtliche Berechtigung oder Verpflichtung des Bürgers bezieht. Schwierigkeiten treten auf, wenn die Leistungspflichten neutral sind. Hier ist auf den Zweck und den Gesamtcharakter des Vetrages abzustellen.
b) Anderes Verwaltungshandeln
Der Verwaltungsvertrag grenzt sich vom Verwaltungsakt oder der Zusage durch die Zweiseitigkeit ab. Der Verwaltungsvertrag grenzt sich von dem zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakt dadurch ab, dass die Zustimmung beim Verwaltungsvertrag existenz- bei dem zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakt rechtmäßikeits- oder rechtswirksamkeitsbedingung ist.
Arten
a) Koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche Veträge
Koordinationsrechtlich sind diejenigen Verträge, die zwischen grundsätzlich gleichgeordneten Vertragspartnern, insbesondere zwischen rechtsfähigen Trägern öffentlicher Verwaltung, abgeschlossen werden. Sie betreffen Rechtsbeziehungen, die durch Verwaltungsakt nicht geregelt werden könnten.
Subordinationsrechtlich sind dagegen die Verträge zwischen Parteien, die sonst im Verhältnis der Über-Unterordnung stehen, also zwischen der Verwaltung auf der einen und dem Bürger auf der anderen Seite.
b) Verpflichtungs- und Verfügungsverträge
Während der Verpflichtungsvertrag verpflichtet bzw. berechtigt, führt der Verfügungsvertrag unmittelbar eine Rechtsänderung bei.
c) Besondere Vertragstypen
Das Gesetz regelt zudem den Vergleichsvertrag und den Austauschvertrag.
Problem
Das Problem des Verwaltungsvertrages ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Gerade hinsichtlich der Beziehung zum Bürger sind der Verwaltung enge Grenzen gesetzt. Fraglich ist, ob diese durch Vertrag überschritten werden dürfen und ob der rechtswidrige Vertrag rechtswirksam wird bzw. bleibt.
Voraussetzungen
a) Zulässigkeit
Der Verwaltungsvertrag ist unzulässig, wenn er explizit verboten ist oder sich aus dem Sinn und Zweck einer Regelung ergibt, dass kein Verwaltungsvertrag abzuschließen ist, insbesondere wenn ein Verwaltungsakt sachlich geboten ist.
b) Formelle Rechtmäßigkeit
Der Verwaltungsvertrag kommt durch zwei übereinstimmende Willenserklärungen zustande. Gemäß § 57 VwVfG bedarf der Verwaltungsvertrag der Schriftform. Ein Verwaltungsvertrag, der in die Rechte eines Dritten eingreift, bedarf dessen Zustimmung (§ 58 VwVfG).
c) Materielle Verwaltungsvertrages
Der Verwaltungsvertrag muss inhaltlich mit geltendem Recht in Einklang stehen.
Rechtswidrigkeit
a) Voraussetzungen
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt ist nichtig, wenn sich dies aus einer entsprechenden Anwendung des Bürgerliches Gesetzbuches ergibt oder besondere Nichtigkeitsgründe vorliegen. Im übrigen werden rechtswidrige Verwaltungsakte rechtswirksam.
Die entsprechende Anwendung des Bürgerlichen Gesetzbuches verlangt die Geschäfts- und Handlungsfähigkeit der Parteien, keine Willensmängel, die Beachtung der Formvorschriften und der guten Sitten. Strittig ist mit Blick auf § 59 VwVfG Absatz II ob § 134 BGB zur Anwendung kommen soll.
b) Rechtsfolgen
Der nichtige Verwaltungsvertrag entfaltet keine Rechtswirkung. Wenn die Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit des Verwaltung nur einen Teil des Vertrages betrifft,so ist der Vertrag insgesamt nichtig, sofern nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Die Leistungen, die aufgrund eines nichtigen Vertrages und damit ohne Rechtsgrund erbracht worden sind, müssen grundsätzlich zurückerstattet werden.
Abwicklung
Die Behörde ist nicht befugt, ihre Ansprüche aus Verwaltungsvertrag durch Verwaltungsakt festzusetzen und auf diese Weise mit Zwang durchzusetzen. Der Verwaltungsrechtsweg ist bei Ansprüchen auf Erfüllung ebenso zu beschreiten wie bei Schadensersatzansprüchen.
Realakte
Begriff
Realakte sind alle diejenigen Verwaltungsmaßnahmen, die nicht auf einen rechtlichen Erfolg, sondern auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet sind.
Rechtmäßigkeit
a) Voraussetzungen
Wenngleich reales Verwaltungshandeln in Teilen im rechtsfreien Raum geschieht, muss ein Realakt dennoch beispielsweise durch die zuständige Behörde erfolgen und darf in die Recht des Bürgers nicht eingreifen.
b) Rechtsfolgen
Die Behörde ist verpflichtet, die durch einen rechtswidrigen Realakt geschaffenen Fakten zu beseitigen und den rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen, soweit dies noch möglich und zumutbar ist.
c) Rechtsschutz
Insbesondere allgemeine Leistungsklagen, beispielsweise auf Unterlassen, sind denkbar.
Öffentliche Warnungen
Öffentliche Warnungen beispielsweise vor Produkten oder Erscheinungen wie Jugendsekten können erhebliche Grundrechtseingriffe darstellen und stehen darum im Mittelpunkt der juristischen Debatte.
Informelles Verwaltungshandeln
Neuerdings beschäftigt die Rechtslehre auch das informelle, juristisch nicht fassbare Verwaltungshandeln.
Plan und Planung
Begriff
Es gibt keine verwaltungsrechtliche Handlungsform Plan. Vielmehr firmieren unter dem Begriff eine Vielzahl von Aktivitäten der staatlichen Gewalt. So gibt es Haushaltspläne, Raumordnungspläne, Bedarfspläne, behördeninterne Dienstpläne... Allgemein kann man den Plan als das Ergebnis von Planung dh, von vorausschauendem Setzen von Zielen und gedanklichen Vorwegnehmen der zu ihrer Verwirklichung erforderlichen Verhaltensweisen.
Bindungswirkung
a) Indikative Pläne
Indikative Pläne enthalten Daten und Vorausberechnungen. Sie sollen informieren, nicht aber beeinflussen.
b) Imperative Pläne
Imperative Pläne enthalten Ge- und Verbote.
c) Influenzierende Pläne
Influenzierende Pläne wollen beeinflussen, allerdings nicht durch Zwang sondern durch Anreiz.
Rechtsnatur
Pläne treten in verschiedenen Rechtsformen auf. Indikative Pläne sind als Auskunft Realakte. Influenzierende Pläne sind hinsichtlich ihrer Rechtsnatur nicht im vornherein erfassen. Imperative Pläne können formelles Gesetz (Haushaltsplan des Bundes), Satzung (Haushaltsplan einer Gemeinde) oder eine Rechtsform sein.
Plangewährleistung
a) Problem
Pläne stehen im Spannungsfeld von vertrauensschützender Stabilität und sachnotwendiger Flexibilität. Plangewährleistung muss also das Risiko zwischen Plangeber und -adressat ausbalancieren.
Es gibt keinen allgemeinen Anspruch auf Plangewährleistung, sondern der Begriff bezieht sich auf verschiedene Anspruchsvarianten.
b) Anspruch auf Planfortbestand
Ein solcher Anspruch richtet sich auf Beibehaltung des Planes und damit gegen die Aufhebung oder Änderung des Plans. Ist der Plan Gesetz, so wird die Rechtsprechung zu echter und unechter Rückwirkung relevant. Ist der Plan Verwaltungsakt so sind die Regeln des Widerrufs anzuwenden.
c) Anspruch auf Planbefolgung
Er richtet sich auf Beachtung und Vollzug eines Planes und damit gegen planwidriges Verhalten der Verwaltung. Zu unterscheiden ist hier vor allem die Beachtung, die planwidriges Verhalten ausschließt, und der Vollzug, der die Frage nach Zeitpunkt und Art und Weise betrifft.
d) Anspruch auf Übergangsregelungen und Anpassungshilfen
Dieser Anspruch geht von einer Planänderung oder Planaufhebung aus und fordert Übergangsregelungen und Anpassungshilfen für diejenigen, die dem Plan entsprechend Dispositionen getroffen haben und nunmehr durch den Wegfall des Planes Vermögenseinbußen erhalten.
e) Anspruch auf Entschädigung
Er richtet sich auf Entschädigung oder Schadensersatz bei Änderung oder Nichteinhaltung von Plänen.
